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近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確了統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的時間表與路線圖。
自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是加強生態(tài)保護、促進生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度。《意見》的出臺基于怎樣的背景？自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的基本思路、原則和目標是什么？改革的任務(wù)清單又有哪些？自然資源部綜合司負責同志對此進行了解讀。
重大意義
為生態(tài)文明建設(shè)夯實重要基礎(chǔ)性制度
“自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是加強生態(tài)保護、促進生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度，對完善社會主義市場經(jīng)濟體制、維護社會公平正義、建設(shè)美麗中國具有重要意義。”該負責人從中央要求、現(xiàn)實需要闡述了進行自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性。
出臺《意見》是中央明確的一項重要改革任務(wù)。習近平總書記指出，要加快健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記、自然生態(tài)空間用途管制改革。李克強總理強調(diào)，要開展健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點，為生態(tài)文明建設(shè)提供有力制度保障。黨的十八屆三中全會提出，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。中央印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，著力解決自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊等問題。中央全面深化改革委員會2018年工作要點對制定《意見》提出了明確要求。
出臺《意見》是解決自然資源資產(chǎn)管理突出問題的現(xiàn)實需要。伴隨我國經(jīng)濟社會發(fā)展，我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度逐步建立，在促進自然資源節(jié)約集約利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用。尤其是黨的十八大以來，按照中央部署，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革提速推進。在推進自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、完善自然資源資產(chǎn)有償使用、健全自然資源生態(tài)空間用途管制和國土空間規(guī)劃、加強自然資源保護修復與節(jié)約集約利用等方面進行了積極探索，同時農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、林權(quán)等一批產(chǎn)權(quán)制度改革加快推進，形成了一系列制度方案、標準規(guī)范和試點經(jīng)驗。
“但客觀看，這些改革探索統(tǒng)籌協(xié)調(diào)還不夠，系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性還不夠，還存在與經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的一些突出問題。”該負責人坦言，突出問題主要表現(xiàn)在資源資產(chǎn)底數(shù)不清、交叉嚴重，所有者不到位、權(quán)益不落實，權(quán)利體系不完善、權(quán)責不明晰，保護不嚴格、監(jiān)管力度不夠、產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)等。
“這些問題嚴重制約了自然資源資產(chǎn)的合理開發(fā)、高效利用、嚴格保護和系統(tǒng)修復。出臺《意見》就是為了增強自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度相關(guān)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，做好自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的頂層設(shè)計，既集成銜接已有的各項產(chǎn)權(quán)相關(guān)改革內(nèi)容，又查漏補缺并力求創(chuàng)新，解決上述突出問題，使產(chǎn)權(quán)制度在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮更加重要的作用。”該負責人說。
基本思路
加快構(gòu)建中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系
《意見》明確，到2020年，基本建立歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。如何確保改革不跑偏，此次改革的基本思路、原則和目標是什么？
該負責人表示，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的基本思路，是以完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系為重點，以落實產(chǎn)權(quán)主體為關(guān)鍵，以調(diào)查監(jiān)測和確權(quán)登記為基礎(chǔ)，著力促進自然資源集約開發(fā)利用和生態(tài)保護修復，加強監(jiān)督管理，注重改革創(chuàng)新，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系。
“這一基本思路，突出和強化了產(chǎn)權(quán)的兩大關(guān)鍵要素——權(quán)利體系和主體，突出和強化了產(chǎn)權(quán)的重要基礎(chǔ)性工作——調(diào)查監(jiān)測和確權(quán)登記，突出將產(chǎn)權(quán)制度貫穿自然資源源頭保護、過程節(jié)約和末端修復的全過程。”
改革要堅持哪些基本原則？該負責人從四個方面進行了解讀。
一是堅持保護優(yōu)先、集約利用。這是堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，貫徹節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主方針的需要，目的是發(fā)揮自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度在促進經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益最大化中的作用。
二是堅持市場配置、政府監(jiān)管。這是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用的需要。通過市場與政府作用的有機結(jié)合，努力提升自然資源要素市場化配置水平，同時加強政府監(jiān)管，促進自然資源權(quán)利人合理利用資源履行相關(guān)義務(wù)。
三是堅持物權(quán)法定、平等保護。這是全面落實依法治國基本方略，體現(xiàn)物權(quán)平等保護的要求。通過完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律體系，平等保護各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體的合法權(quán)益，以更好發(fā)揮產(chǎn)權(quán)制度在生態(tài)文明建設(shè)中的激勵約束作用。
四是堅持依法改革、試點先行。這是基于改革涉及資源門類多、環(huán)節(jié)多、部門多、內(nèi)容廣、綜合性、復雜性強的考量，也是堅持重大改革于法有據(jù)、堅持頂層設(shè)計與基層探索相結(jié)合的要求。既發(fā)揮改革頂層設(shè)計的指導作用，又鼓勵支持地方因地制宜、大膽探索，為制度創(chuàng)新提供鮮活經(jīng)驗，實現(xiàn)二者有機結(jié)合、良性互動。
“到2020年，基本建立歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。”對于這一目標，該負責人詳細進行了介紹。其中，歸屬清晰是指各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體劃分清楚、權(quán)屬邊界明晰。權(quán)責明確是指各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體和使用主體的權(quán)利與責任清晰，并且要體現(xiàn)保護、利用和修復的權(quán)責對等。保護嚴格是指既要加強對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的保護和救濟，又要加強對自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和各類自然資源保護地的保護。流轉(zhuǎn)順暢是指通過健全自然資源資產(chǎn)的權(quán)利體系，完善權(quán)能和交易平臺、交易規(guī)則、服務(wù)體系等，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，實現(xiàn)交易的順暢、安全、高效。監(jiān)管有效是指通過發(fā)揮多方面的監(jiān)督作用，對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和保護修復全過程進行及時、全面的監(jiān)督管理。
主要任務(wù)
夯實九大任務(wù)確保改革落地見效
《意見》明確了九項具體任務(wù)，如何把握這些任務(wù)要點，該負責人進行了詳細闡述。
——健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系。這是改革的重點。針對自然資源資產(chǎn)權(quán)利交叉重疊、缺位遺漏及權(quán)能不完善等問題，《意見》提出推動自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離，加快構(gòu)建分類科學的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，處理好自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系，創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式。土地方面，落實承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，開展經(jīng)營權(quán)入股、抵押，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，加快推進建設(shè)用地地上、地表和地下分別設(shè)立使用權(quán)，促進空間合理開發(fā)利用；礦產(chǎn)方面，探索研究油氣探采合一權(quán)利制度，加強探礦權(quán)、采礦權(quán)授予與相關(guān)規(guī)劃的銜接，依據(jù)不同礦種、不同勘查階段地質(zhì)工作規(guī)律，合理延長探礦權(quán)有效期及延續(xù)、保留期限，根據(jù)礦產(chǎn)資源儲量規(guī)模，分類設(shè)定采礦權(quán)有效期及延續(xù)期限，依法明確采礦權(quán)抵押權(quán)能，完善探礦權(quán)、采礦權(quán)與土地使用權(quán)銜接機制；海洋方面，探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)，加快完善海域使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租作價出資（入股）等權(quán)能，構(gòu)建無居民海島產(chǎn)權(quán)體系，試點探索無居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)能；完善水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)利體系，依法明確權(quán)能，允許流轉(zhuǎn)和抵押，理順水域灘涂養(yǎng)殖的權(quán)利與海城使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)，取水權(quán)與地下水、地熱水、礦泉水采礦權(quán)的關(guān)系。
——明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體。這是改革的關(guān)鍵。針對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體規(guī)定不明確、所有者主體不到位、所有者權(quán)益不落實、因產(chǎn)權(quán)主體不清造成“公地悲劇”、收益分配機制不合理等問題，《意見》提出研究建立國務(wù)院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和管理體制。探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度。完善全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理制度，合理調(diào)整中央和地方收益分配比例和支出結(jié)構(gòu)。推進農(nóng)村集體所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)，依法落實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人地位，明確農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)，增強對農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)的管理和經(jīng)營能力，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對自然資源資產(chǎn)享有合法權(quán)益。保證自然人、法人和非法人組織等各類市場主體依法平等使用自然資源資產(chǎn)、公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護。
——開展自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評價。這是改革的重要基礎(chǔ)性工作。長期以來，由于自然資源分部門管理、對各類自然資源的定義、分類、調(diào)查評價標準、周期不同等原因，導致部分自然資源底數(shù)不清，甚至交叉統(tǒng)計。針對上述問題，《意見》提出“三個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一自然資源分類標準、統(tǒng)一自然資源調(diào)查監(jiān)測評價制度、統(tǒng)一組織實施全國自然資源調(diào)查。同時，建立“兩個制度、一個機制”，即自然資源資產(chǎn)核算評價制度、自然資源動態(tài)監(jiān)測制度、自然資源調(diào)查監(jiān)測評價信息發(fā)布和共享機制。
——加快自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。這也是改革的重要基礎(chǔ)性工作。針對標準規(guī)范不統(tǒng)一、資源家底不清，資源主體不到位，邊界模糊，權(quán)屬不清的問題，《意見》提出要總結(jié)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點經(jīng)驗、完善確權(quán)登記辦法和規(guī)則，重點推進國家公園等各類自然保護地、重點國有林區(qū)、濕地、大江大河重要生態(tài)空間確權(quán)登記工作，將全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)代表行使主體登記為國務(wù)院自然資源主管部門，逐步實現(xiàn)自然資源確權(quán)登記全覆蓋，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清各類自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的邊界，建立健全登記信息管理基礎(chǔ)平臺，提升公共服務(wù)能力和水平。
——強化自然資源整體保護。這是改革的重要目標。針對過去分部門管理導致的規(guī)劃不協(xié)調(diào)、規(guī)劃管控作用弱、生態(tài)修復與保護分散、生態(tài)保護補償機制不健全等問題，《意見》提出要編制實施國土空間規(guī)劃，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線，建立健全國土空間用途管制制度、管理規(guī)范和技術(shù)標準，對國土空間實施統(tǒng)一管控，強化山水林田湖草整體保護。加強陸海統(tǒng)籌，以海岸線為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌編制海岸帶開發(fā)保護規(guī)劃，強化用途管制，除國家重大戰(zhàn)略項目外，全面停止新增圍填海項目審批。對生態(tài)功能重要的公益性自然資源資產(chǎn)，加快構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系。探索建立政府主導、企業(yè)和社會參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)保護補償機制，對履行自然資源資產(chǎn)保護義務(wù)的權(quán)利主體給予合理補償。健全自然保護地內(nèi)自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營權(quán)等制度，構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系。依法依規(guī)解決自然保護地內(nèi)的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、水域灘涂養(yǎng)殖捕撈的權(quán)利、特許經(jīng)營權(quán)等合理退出問題。
——促進自然資源資產(chǎn)集約開發(fā)利用。這也是改革的重要目標。針對自然資源資產(chǎn)價格形成機制不健全、市場配置資源的決定性作用難以充分發(fā)揮、部分自然資源資產(chǎn)有償使用制度不健全、自然資源資產(chǎn)市場流轉(zhuǎn)不順暢等問題，《意見》提出既要通過完善價格形成機制擴大競爭性出讓，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，又要通過總量和強度控制，更好發(fā)揮政府管控作用。深入推進全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革，加快出臺國有森林資源資產(chǎn)和草原資源資產(chǎn)有償使用制度改革方案。全面推進礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，調(diào)整與競爭性出讓相關(guān)的探礦權(quán)、采礦權(quán)審批方式。健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境特征和經(jīng)濟社會發(fā)展需求確定合理的開發(fā)利用管控目標，著力改變分割管理、全面開發(fā)的狀況，實施對流域水資源、水能資源開發(fā)利用的統(tǒng)一監(jiān)管。完善自然資源資產(chǎn)分等定級價格評估制度和資產(chǎn)審核制度。完善自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用標準體系和產(chǎn)業(yè)準入政策，將自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用水平和生態(tài)保護要求作為選擇使用權(quán)人的重要因素并納入出讓合同。統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)交易平臺和服務(wù)體系建設(shè)，促進自然資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)順暢、交易安全、利用高效。
——推動自然生態(tài)空間系統(tǒng)修復和合理補償。這同樣是改革的重要目標。針對生態(tài)修復規(guī)劃缺失，修復的系統(tǒng)性與綜合性不足以及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不完善等問題，《意見》提出編制實施國土空間生態(tài)修復規(guī)劃，建立健全山水林田湖草系統(tǒng)修復和綜合治理機制。堅持誰破壞、誰補償原則，建立健全依法建設(shè)占用各類自然生態(tài)空間和壓覆礦產(chǎn)的占用補償制度，嚴格占用條件，提高補償標準。落實和完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，由責任人承擔修復或賠償責任。對責任人滅失的，遵循屬地管理原則，按照事權(quán)由各級政府組織開展修復工作。按照誰修復、誰受益原則，通過賦予一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)安排，激勵社會投資主體從事生態(tài)保護修復。
——健全自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系。這是改革的重要實現(xiàn)途徑。針對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)監(jiān)管制度不完善、自然資源資產(chǎn)管理考核評價體系缺失、社會監(jiān)督作用不足等問題，《意見》提出要發(fā)揮人大、行政、司法、審計和社會監(jiān)督作用，創(chuàng)新管理方式方法，形成監(jiān)管合力。加強自然資源督察機構(gòu)對國有自然資源資產(chǎn)的監(jiān)督，國務(wù)院自然資源主管部門按照要求定期向國務(wù)院報告國有自然資源資產(chǎn)報告。各級政府按要求向本級人大常委會報告國有自然資源資產(chǎn)情況，接受權(quán)力機關(guān)監(jiān)督。建立科學合理的自然資源資產(chǎn)管理考核評價體系，開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，落實完善黨政領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)損害責任追究制度。完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)信息公開制度，強化社會監(jiān)督。建立自然資源行政執(zhí)法與行政檢察銜接平臺。完善自然資源資產(chǎn)督察執(zhí)法體制，嚴肅查處自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域重大違法案件。
——完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律體系。這是改革的重要保障。針對當前自然資源資產(chǎn)法律體系不完善，產(chǎn)權(quán)糾紛解決機制協(xié)調(diào)不夠，難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)與依法治國的需要等問題，《意見》提出全面清理涉及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的法律法規(guī)，對不利于生態(tài)文明建設(shè)和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保護的規(guī)定提出具體廢止、修改意見，根據(jù)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革進程，推進各門類自然資源資產(chǎn)法律法規(guī)的“立改廢釋”。建立健全協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復議和訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)、多元化的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛解決機制。全面落實公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等法律制度，構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)民事、行政、刑事案件協(xié)同審判機制。
這位負責人表示，下一步，自然資源部將建立實施《意見》的工作機制，切實推動改革任務(wù)的落地實施。
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